1.Helsingin kunnallispolitiikassa tuntuu nyt tapahtuvan niin paljon, että innostuin lueskelemaan äskettäin julkistettua budjettiehdotusta. Huvinsa kullakin.

Ehdotuksen ja lopullisen budjetin väliin mahtuu epäilemättä paljon poliittista taktiikkaa, joka ei aukene ilman istumista ns. oikeiden pöytien ääressä. Selvää kuitenkin on, että kaupunki pyrkii leikkaamaan. Alibudjetointi on tullut eräänlaiseksi väsyneeksi tavaksi, jota kaikki tavallaan inhoavat, mutta jota kuitenkin tehdään, koska niin aina on tehty. Nyt ei kuitenkaan ole kyse alibudjetoinnista vaan leikkauksista. Helsinki pyrkii runttaamaan budjettinsa ennalta sovittuun raamiin. Esityksen mukaan se ilmeisesti edellyttää kovia säästöjä erityisesti sosiaali- ja terveystoimeen sekä koulutukseen.

Tilanne on helppo lukea oikeiston poliittisena yritteliäisyytenä. Sitä se osittain onkin. Toisaalta kyse on muustakin: budjettikuripolitiikan täytäntöönpanosta. Helsingillä on ”tuottavuustavoite”, joka lukitsee budjetointia ennalta.

Varsinainen yhteiskunnallinen kysymys onkin, miksi budjettikuri työntyy (ja on työntynyt) Helsinkiin juuri nyt. Oikeistoahan on ollut niin kauan kuin nykymuotoista politiikkaakin, eikä kaupungin taloudessa ole mitään pakottavaa painetta. Kaupunki on huomattavan varakas, saa halpaa lainaa, eikä veroäyrin nostaminen olisi minkäänlainen ongelma.

 

2.Budjettikuri ei tarkoita välttämättä tai ensi sijassa sitä, että pyrittäisiin johonkin annettuun budjetin tasoon, vaikka poliittisessa puheessa se esiintyykin lähes aina koodinimenä leikkauspolitiikalle. Sen sijaan budjettikuri tarkoittaa nimenomaan raamien koventamista: ennalta suunniteltuja menokehyksiä ja liikkumavaran kaventamista. Päätöksenteossa yhteiskuntapoliittiset periaatteet tai identifioidut tarpeet muuttuvat vähäpätöisemmiksi verrattuna kehyksen imperatiiveihin.

Tässä budjettikurin ilmaantumisessa vaikuttaisi olevan kyse siitä, että kuntia työnnetään muottiin, joka on vahvasti olemassa mutta jota ei ole vielä toistaiseksi sovellettu niihin. Budjettikurista on tullut ainakin Euroopassa julkisten organisaatioiden omaksuma yleinen periaate, jota pusketaan universaaliksi normiksi ja poliittiseksi standardiksi. Sosiologisesti ilmaisten paine on budjettikurin universaalin diffuusion suuntaan. Poikkeamia tästä julkisen sektorin organisointiperiaatteesta siedetään entistä vähemmän. Ideat tulevat ennen kaikkea EU:sta ja institutionalisoidaan suomalaiseenkin järjestelmään pikku hiljaa mutta määrätietoisesti. Budjettikuri voi ilmentyä vapaaehtoisena tai pakotettuna. Tällä hetkellä kunnalliset instituutiot näyttäisivät valmistelevan itseään budjettikurin juridisesti pakottavaan muotoon. Ilmeisesti sellaisen oletetaan olevan tulossa, vaikka asia on edelleen käymistilassa.

Valtiontaloudessahan on ollut ”kehykset” niin kauan kun kukaan ei-niin-iäkäs jaksaa muistaa. Julkisessa keskustelussa on esiintynyt jo kauan halua luoda kunnille samanlaiset ennen demokraattista prosessia lukitut raamit, ja samalla ”tuottavuusohjelma”, joka tekisi rahankäytöstä pysyvästi tiukkaa ja karsisi kaikenlaista rönsyiksi koettua pois. Kyse on merkittävästä julkisen vallan identiteetin muutoksesta.

 

3.Mitä budjettikuri siis tarkoittaa poliittisesti? Ensinnäkin kysymys on yhteiskunnallisten subjektien toimintakyvystä. Nykypolitiikan jargoniin toki kuuluu jatkuva innovaatiopuhe, mutta olennaisinta on, minkälaisten toimijoiden katsotaan olevan luovia ja kokeilunhaluisia. Väite toteuttaa itsensä: muiden toimijoiden mahdollisuuksia kokeileviin avauksiin rajoitetaan. Budjettikurilla käytännössä halutaan rajata innovointia yksityiselle sektorille, missä se on luonteeltaan paljon kapeampaa. Kunnallisen tason rohkeat talouspoliittiset kokeilut vaikeutuvat.

Samalla budjettikuri on hyökkäys demokratiaa kohtaan. Demokratia ei ole ensi sijassa kysymys siitä, miten yksittäisiä menomomentteja siirrellään. Ydinkysymys on nimenomaan periaatteiden valinta ja keskinäinen punnitseminen. Budjettikuri on nimenomaan periaate, joka määritelmällisesti ohittaa muut periaatteet jo ennakolta.

Helsingissä budjettikurin institutionaalista muotoa kutsutaan ”tuottavuustavoitteeksi”. Käsite on harhaanjohtava. Suuri osa siitä, mitä julkinen sektori tuottaa, on puitteita, turvaverkkoja, ja pidemmän tähtäimen hyvinvoinnin edellytyksiä. Ei ole mitenkään selvää, että ”tuottavuustavoitteet” johtavat suurempaan tuottavuuteen suhteessa julkisen sektorin todelliseen rooliin (jo ihan siksi, että tämän ”tuotannon” kvantifioiminen on keinotekoista).

Opettajien vähentäminen luokista voi johtaa tuottavuuden kasvuun, jos mitataan laskennallista työaikaa suhteessa opetussisällön vastaanottavien oppilaiden määrään. Mutta jos koululaitos ymmärtää tavoitteensa mitenkään siihen tapaan kun pedagogiikassa on tapana määritellä, ”tuottavuus” voi leikkauksen myötä yhtä hyvin heikentyä. Olennaista joka tapauksessa on, että budjettikurin politiikka houkuttelee ajattelemaan typistävän ”tuottavuuden” käsitteen kautta. Toimintojen arviointi on mitä suurimmassa määrin politiikkaa.

 

4.Mutta mitä tapahtuu, kun kunnalliset organisaatiot omaksuvat budjettikurin?

Ensinnäkin organisaatioiden tasolla tapahtuu usein prosessin julkisen kuvan vastakohta. Budjettikurin politiikassa korostetaan ennakoitavuutta, toisteisuutta ja ylipäänsä vakaata virkamiesvaltaa. ”Tempoilua” ja ”sahausliikettä” pidetään erityisinä ongelmina. Kun budjettikurin pohjalta tehdyt päätökset jalkautetaan organisaatioiden tasolle, tulos on helposti päinvastainen: jatkuvat organisaatiouudistukset, työntekijöiden asemien muutos ja työnteko epävarmuuden olosuhteissa, sekä jatkuva tulostavoitteiden ja -mittareiden päivittäminen.

Byrokraattien kokemus hallinnollisista ja poliittisista prosesseista on usein päinvastainen kuin työntekijöiden arkinen kokemus. Olennaista on näkökulman valinta.

Toiseksi käyttäjän näkökulmasta järjestelmä alkaa näyttää mielivaltaisemmalta, kun periaatteelliset oikeudet ja niiden toteuttamiseen tarvittavat resurssit eivät kohtaa. Monet ihmiset hakevat erilaisia heille kuuluvia tukia ja palveluita ja huomaavat että ne evätään mielivaltaisin perustein. Näin käy, kun yksittäisille työntekijöille ja tulostavoiteyksiköille luodaan ahtaita budjetteja joissa näiden on pärjättävä. Syntyy paine jättää tukia ja palveluja myöntämättä silloin kun se on mahdollista, eli järjestelmä joka palvelee ensi sijassa niitä, jotka tuntevat oikeutensa ja osaavat vaatia niitä. Tämä on erityisesti sote-puolella äärimmäisen valitettavaa toimintojen varsinaisen tarkoituksen kannalta. Tarkoitushan olisi, että tarpeita pystyttäisiin havaitsemaan ja palveluita ja ratkaisuja aktiivisesti tarjoamaan.

 

5.Budjettikuri määrittää raamin, mutta toki poliitikoille jää valta siirrellä menoeriä raamin sisällä. Tällöin voidaan havainnoida, mikä on vallitseva hegemoninen käsitys ”ydintoiminnoista”: minkälaiset toiminnot joustavat ja mistä pidetään kiinni?

Tärkein on käsitys investoinnin merkityksestä. Kun laitetaan panostuksia tulevaisuuden edellytyksiin, minkälaisia panostuksia silloin tarvitaan? Kaupunki panostaa uusien asuma-alueiden infrastruktuuriin ja joukkoliikenteeseen, mutta karsii sosiaalitoimesta. Mitä siis tarkoittaa tulevaisuuteen investoiminen?

On selvää, että sekä infrastruktuuri-investointien että sosiaalitoimen budjettien pienentäminen merkitsee harmia tulevaisuudessa: kalliimpia kämppiä ja huonompia liikenneyhteyksiä tai kasautuvaa pahoinvointia. Tällaisia asioita ei ikinä saa yhteismitallisiksi: on mahdotonta sanoa miten näitä harmeja voisi verrata. Niitä saa periaatteessa järjestykseen mielivaltaisilla laskukaavoilla (”sosiaalisen pahoinvoinnin yhteiskunnallinen kustannus”), mutta pohjimmiltaan kyse on kulttuurisesta vallasta määrittää ”tulevaisuus” ja ”välttämätön”. Ei esimerkiksi vaadi kummoista feministisen maailmansalaliiton jäsentä huomatakseen, että nykyiset painotukset ovat varsin sukupuolittuneita. Kannatan lämpimästi uusien asuinalueiden rakentamista, mutta olisi kiinnostava nähdä mitä tapahtuisi, jos infrastruktuuri-investoinnit laitettaisiin vaikkapa opetuksen sijaan budjettikurin pelinappulaksi. Ehkä leikkaamisesta tulisikin mahdotonta.

 

6.En ole poliitikko mutta jos olisin, puolustaisin opetusta ja sosiaali- ja terveystoimea nimenomaan välttämättöminä tulevaisuusinvestointeina jotka ovat ehdottoman kannattavia julkisen sektorin toimintojen luonteeseen nojaavalla julkisen sektorin logiikalla. Samalla pyrkisin nimenomaan rikkomaan budjettikurin raameja, ihan vaikka ehdoin tahdoin. Se on politiikan tulevaisuuden puolustamista.

Juuri nyt otetaan mittaa siitä, tuleeko budjettikurista julkisen sektorin universaali hallintalogiikka. Suurin kamppailu kunnissa on lain ja budjettikurin välillä: budjettikurin edistäjien keskeinen haaste on, että Suomeen on määritelty suurehko määrä sosiaalisia oikeuksia. Poliittinen kamppailu käydäänkin siinä, joustavatko nämä sosiaaliset oikeudet vai budjettikurin periaate.

 

Teppo Eskelinen

Kirjoittaja on PTTS:n hallituksen jäsen ja Poliittinen talous -lehden päätoimittaja

Kommentointi on suljettu.

Julkaisujen selaus