Olen tehnyt kuluvana vuonna paljon tutkimusta niin sanottujen julkisyksityisten eläkejärjestelmien poliittisesta taloudesta ja organisointitavoista. Viime vuosina yhteiskuntatieteelliset keskustelut eläkkeiden poliittisesta taloudesta ovat käsitelleet lähinnä eläkkeiden yksityistämistä. Suurimmassa osassa rikkaita ja vaurastuvia maita eläkejärjestelmiä on otettu viimeisen 30 vuoden aikana käyttöön kokonaan yksityisiä tai julkisesti rahoitettuja mutta yksityisesti hallinnoituja eläkkeitä. Eläkkeiden yksityistämisen ensisijainen poliittis-taloudellinen motiivi on ollut eläkesäästämisen riskien yksityistäminen, julkisen talouden vastuiden leikkaaminen ja rahoitusalan kehittäminen. Viimeinen johtuu siitä, että käytännössä kaikki uudet (julkis)yksityistetyt eläkejärjestelmät ovat kokonaan tai osittain rahastoivia.
Eläkkeiden ja erityisesti eläkerahastojen poliittinen talous on kiehtova tutkimusala. Eläkkeet määrittävät muun muassa talouden säästämisastetta, kysyntää ja tulonjakoa. Eläkerahastot ovat taas maailman suurin pääomablokki, jonka toiminta on muuttanut koko rahoitusmarkkinoiden ja -maailman luonnetta. Eläkerahastojen kansainväliset sijoitukset määräävät entistä enemmän muun muassa sitä, miten valtioiden vaihtotaseet kehittyvät ja miten yrityksiä johdetaan. Eläkkeiden rahastointia perustellaan yleensä sillä, että eläkesäästöillä saadaan tehtyä uusia tuottavia investointeja ja hallittua riskejä paremmin kuin yhteen valtioon tai yritykseen rajoittuneissa jakojärjestelmissä. Tämä on vain puolet totuudesta. Ellei eläkerahastoilla saada täysimääräisesti aikaiseksi uusia investointeja, tuottavat ne lähinnä pääomamarkkinoiden inflaatiota. Pääomamarkkinoiden inflaatio lisää koko talouden riskitasoja valtioiden rajoihin katsomatta. Kannattavuus on siis pitkälti kiinni siitä, mihin säästämisasteen kasvattaminen lopulta kanavoituu.
Yksityistämisten ja sitä kautta rahastoinnin lisäämisen trendi on monien tutkijoiden suureksi yllätykseksi näyttänyt hiipuvan Euroopassa viimeisen vajaan vuosikymmenen aikana. Pohdinnat eläkepolitiikan paradigman vaihtumisesta ovat ennenaikaisia, koska suurin osa kehityksestä selittyy eurokriisin aikaisella koko julkistalouden tai työllistämiskustannusten leikkaamisvillityksellä. Esimerkiksi lähes kaikissa Itä-Euroopan maissa, joissa yksityiset eläkerahastot on rahoitettu julkisesti ja laskettu osaksi julkista kirjanpitoa, eläkemaksuja on väliaikaisesti leikattu julkisten menojen karsimiseksi. Eräät maat ovat yrittäneet osittain luopua (esim. Bulgaria ja Tsekki) ja toiset ovat jopa kokonaan luopuneet (Unkari) julkisyksityistä eläkejärjestelmistä.
Tulevaisuudessa suunta saattaa kuitenkin muuttua kahdesta muusta syystä. Yksi syy on eläkepoliittinen. Uudet yksityiset ja julkisyksityiset eläkejärjestelmät eivät näytä ainakaan Euroopassa tuottavan ihmisille riittävän suuria eläkkeitä – ei edes pakollisissa järjestelmissä, vaikka pakollisuus tilannetta parantaisikin (esim. Iso-Britannian uudet pakolliset järjestelmät). Eläkepolitiikan suunta voi vaihtua nopeastikin, jos tyytymättömyys eläkkeitä kohtaan kasvaa. Itse olen havainnut toisenkin syyn: kokemukset julkisyksityisten ja yksityisten eläkejärjestelmien hallinnosta ovat hyvin ambivalentteja. Tämä huomio voi päteä ehkä laajemminkin julkisyksityisten kumppannuksien täyttämän ”uuden hyvinvointivaltion” politiikkaan.
Otetaan esimerkiksi Viro, jonka eläkejärjestelmää olen tutkinut viimeiset puoli vuotta ja josta käsin tämänkin blogimerkinnän kirjoitan. Eläkkeiden riittävyys on Virossa suuri kysymys. Virossa viime aikoina käydyn poliittisen keskustelun perusteella eläkkeiden keskimääräinen taso halutaan saada nostettua 60-65 prosenttiin ansioista eli yleiseurooppalaiselle tasolle. Nykyään keskimääräinen eläke on noin 330 euroa kuukaudessa, kun taas keskipalkka on yli 880 euroa. Matkaa on siis paljon taivallettavana. Eräs tutkimukseni haastateltavista arvioi, että jostain pitäisi lähivuosina löytää 30 mrd. euroa uutta rahaa eläkejärjestelmään, mikäli tavoite halutaan saavuttaa.
Viron eläkejärjestelmässä on kolme pilaria: kaksikerroksinen peruseläke (joka takaa n. 140 euron kuukausieläkkeen), pakollinen yksityisesti rahastoitu eläke ja vapaaehtoinen yksityisesti rahastoitu eläke. Ensimmäisen pilarin eläkkeiden nostamiseen ei ole ollut poliittista tahtoa (vaan ideologista vastustusta) ja ihmiset eivät ole talouskriisin takia olleet halukkaita panostamaan vapaaehtoisiin eläkesäästöihin (erittäin suurista verokannustimista huolimatta). Katse kohdistuu tämän vuoksi toisen pilarin eläkejärjestelmään. Valitettavasti myös suurimmat käytännön haasteet kohdistuvat tähän järjestelmään.
Toisen pilarin eläkejärjestelmä toimii karkeasti ottaen seuraavalla tavalla. Työntekijät maksavat palkastaan 2 % eläkemaksuja, joiden lisäksi valtio siirtää järjestelmän piiriin 4 prosenttiyksikköä työnantajien maksamasta yleisestä sosiaaliturvamaksusta (33 % palkasta). He valitsevat eläkerahastonsa joko netissä tai pankissa. Eläkerahastoja tarjoavat kaikki suurimmat pohjoismaiset finanssitavaratalot, yksi paikallinen pankki ja yksi vakuutusyhtiö. Rahastotyypit määritellään osakkeiden enimmäismäärän mukaan (0, 25, 50 ja 75 %, joista nollarahastoa on pakko tarjota) ja eläkerahastojen sijoitustoimintaa säännellään riskiperusteisesti. Eläkkeelle jäädessään työntekijä siirtää rahaston varat henkivakuutusyhtiöön, joka myöntää annuiteetin, tai (jos eläke on pieni) sitten eläke maksetaan suoraan rahastosta kuukausittain tai kertasummana.
Järjestelmästä löytyy monia haastavia yksityiskohtia. Järjestelmä on lähtökohtaisesti suunniteltu säästö- eikä vakuutusperusteiseksi. Tämä tarkoittaa sitä, että esimerkiksi kuolemantapauksissa perilliset perivät eläkesäästöt, eikä säästöjä käytetä muiden eläkkeiden maksamiseen. Ilman säästöperusteisuutta järjestelmää ei olisi pidetty laajasti kannatettavana, mutta tämä tulee kollektiivisesti kalliiksi. Mikäli järjestelmä olisi vakuutusperusteinen, voisi se karkeasti ottaen saavuttaa nykytasoiset eläkkeet vain kahdella kolmasosalla maksutasosta. Mikäli tämän järjestelmän haluaisi tuottavan keskimäärin riittäviä eläkkeitä, täytyisi maksutaso tuplata, , eikä tähän löydy poliittista tahtoa. Tämäkään ei auttaisi epätasa-arvo-ongelmiin.
Suurin haaste löytyy järjestelmän kustannuksista. Eläkerahastojen perimät hallinnointikustanukset ovat melko suuria, vaikka lainsäädännössä jokin aika sitten määriteltiinkin katot näille kustannuksille. Suunnilleen kaikki järjestelmän piirissä työskentelevät ovat sitä mieltä, että kilpailu tulee painamaan maksuja alas tulevaisuudessa. Kukaan ei vaan osaa sanoa milloin ja miten tämä voisi tapahtua, koska kenelläkään ei ole kannustimia laskea maksuja. Eläkerahaa pyörii järjestelmässä niin vähän, ettei sijoitustoiminnan kehittäminen kiinnosta yhtään toimijaa ilman riittäviä hallinnointikustannuksia (ja niiden mahdollistamaa aktiivista sijoitusstrategiaa). Niin kauan, kun korkotaso on alhainen, vähäisen osakesijoittamisen eläkerahastojen on myös pakko hankkia tulonsa asiakasmaksuista. Koska eläkemarkkinat ovat pienet, ei skaalaetujakaan ole juuri saatavilla. Järjestelmän rakenne ei siis kannusta kehittämään järjestelmää eläketurvana tai edes bisneksenä riittävästi.
Toinen haaste koskee organisaatiotavan legitimiteettiä. Keskimääräinen tallinnalainen on hyvin skeptinen eläkerahastojen suhteen. Tähän liittyy myös monia myyttejä. Pohjoismaisten pankkien arvellaan pimittävän virolaisten eläkerahoja oman yhtiöryhmän sisäisillä kaupoilla. Tämä ei pidä paikkaansa. Suurimpia hallintokustannuksia perii lisäksi se ainoa paikallinen toimija (jolla on tosin myös paras tuottotaso). Moni haluaisi nähdä enemmän kotimaisia sijoituksia luottamuksen lisäämiseksi. Valitettavasti juuri kotimaiset sijoitukset ovat tuottaneet ongelmia finanssikriisin aikana ja sen jälkeen, kun varsin monista yrityksistä paljastui hallinnollisia väärinkäytöksiä. (Lisäksi monet vakaat virolaisyritykset ovat jo salkunhoitajien mielestä ylihinnoiteltuja.) Paikallinen finanssivalvonta sai kriisin aikana osakseen syytöksiä siitä, ettei se estänyt sijoituksia ongelmakohteisiin. Tähän ei kuitenkaan ollut mitään lainsäädännöllisiä edellytyksiä. Lisäksi finanssivalvonta on omaksunut jopa huvittavan tiukan linjan pientenkin epäkohtien kitkemiseksi. Esimerkiksi rahaston esitteeseen lipsahtavasta virheellisestä numerosta voi päätyä maksamaan sakkoja.
Finanssikriisi oli valtava isku Viron eläkejärjestelmälle. Ei siksi, että eläkemaksut jäädytettiin hetkeksi julkisten menojen paikkaamiseksi, vaan siksi, että sijoitustuotot romahtivat. Eräs haastateltavistani sanoi, että jotkut saattavat finanssikriisin takia menettää jopa 100 euroa kuukausittaisesta eläkkeestään. Tämä siis maassa, jossa eläke on keskimäärin vähän yli 300 euroa. Tämän tason riskiryhmiä olivat ne, jotka tulivat mukaan järjestelmään jo ehtoopuolella olevan työuransa parhailla tuloilla. Finanssikriisin aikainen romahdus saattoi syödä eläkkeistä tällöin jopa lähes parikymmentä prosenttia. Lisäksi se vei monilta korkean riskin rahastoihin sijoittaneilta nuorilta eläkkeiden kannalta välttämättömästä alkupääomasta useamman vuoden tuotot pois.
Ironista tässä kaikessa on se, että tutkimukseni perusteella Viron eläkejärjestelmä toimii hallinnollisesti melkein niin hyvin kuin tällainen – eli pakollinen mutta yksityisesti rahastoitu, julkiseen tilivelvollisuuteen perustuva mutta yksityisesti omistettu ja yksilön valintaa edistävä mutta exit-option sisältämätön – eläkejärjestelmä voi vaan toimia. Oikeastaan vain rahastojen edunsaajien edustus rahastojen hallinnassa puuttuu, mikä heikentää tiedonvälitystä ja siten antaa sijoituksia koskeville myyteille liikaa palstatilaa. Monissa itäeurooppalaisissa julkisyksityisissä järjestelmissä on kuitenkin merkittäviä hallinnollisia ongelmia, kuten joustamattomia tiedonvälitysratkaisuja, korruptiota tai liian korkeita tuotto-odotuksia, jotka tekevät liiketoiminnasta kestämätöntä. Suurimmat ongelmat tulevat siitä, että eläkkeet eivät ole riittävän suojattuja poliittisesti ja hallinnollisesti. Suojauksen heikkous voi sopia Baltian maiden kaltaiseen määrätietoiseen uusliberalismiin (jossa vain markkinoiden toimivuudesta pidetään huolta), mutta monissa muissa maissa pettymykset voivat johtaa vaatimuksiin politiikan suunnan muuttamiseksi.
Julkisyksityisten ja yksityistettyjen eläkejärjestelmien tulevaisuus on näin ollen kaikkea muuta kuin itsestään selvä. Tämänhetkisiin valtavirtaisiin ideologioihin ne ehkä sopivat, mutta pragmaattisemmat eläkepoliittiset ja hallinnolliset tekijät voivat osoittautua liian suuriksi haasteiksi. Tämän vuoksi vaihtoehtoisten eläkejärjestelmien poliittisen talouden pohdinnoille on erinomaisesti tilaa nyt ja lähitulevaisuudessa.
Ville-Pekka Sorsa
Kirjoittaja on Poliittisen talouden tutkimuksen seuran puheenjohtaja